Desigur. Așa cum gravitația nu se aplică reginelor, regulile de procedură n-ar trebui să împovăreze tocmai autoritățile „nobile”, chemate să apere interesul public cu mâna liberă, fără constrângeri. Iar dacă tot a fost scris un Cod administrativ pentru toți, e clar că nu s-a gândit la ele. Spoiler: s-a gândit.
Cu ce scop a fost elaborat Codul administrativ?
Prin coroborarea art. 1 și art. 2 din Codul administrativ, rezultă cu claritate că acesta are rolul de cadru fundamental în reglementarea activității administrative. Art. 1 alin. (1) stabilește că legislația administrativă constituie cadrul juridic principal pentru raporturile administrative, iar alin. (2) precizează că această legislație se întemeiază, pe normele constituționale dezvoltate în Codul administrativ, urmate de alte legi și acte normative subordonate legii. Această formulare implică faptul că Codul administrativ este principalul instrument prin care sunt concretizate și aplicate normele constituționale în domeniul administrației publice.
În completare, art. 2 alin. (1) consacră că prevederile Codului determină statutul juridic al participanților la raporturile administrative, atribuțiile autorităților publice și regulile procedurale aplicabile în cadrul procedurii administrative și de contencios. Iar alin. (2) instituie un regim strict al derogărilor: acestea pot fi admise numai prin lege, doar în măsura în care sunt absolut necesare și nu contravin principiilor Codului.
Indiferent de discuțiile privind autoritatea competentă să aplice acest test, interpretarea teleologică a normei indică fără echivoc intenția legiuitorului: Codul administrativ trebuie să rămână cadrul de referință general pentru raporturile administrative, iar excepțiile să fie riguros controlate.
Adoptat pentru a asigura coerența și legalitatea acțiunilor administrative, Codul administrativ a fost conceput ca o lege-cadru, aplicabilă tuturor autorităților publice din Republica Moldova – indiferent dacă sunt centrale, locale, autonome, etc.[1]
„Specialii” și un banc „la temă”.
Când Codul administrativ abia intrase în vigoare, nu mă mirau prea tare reacțiile autorităților. „Cod administrativ? Nu, nu ni se aplică nouă!” Mai curând, surprinzătoare era atitudinea legiuitorului, care, în loc să susțină norma nouă și să le transmită clar că da, aceasta este noua viziune asupra administrației — una „citizen-friendly”, deschisă și responsabilă —, a ales contrariul: să le ofere un spațiu de confort normativ acceptând modificări legislative.
(!!! Legiuitorul trebuie să fie extrem de atent: ascultând prea empatic „durerile” autorităților legate de „codul ista al vostru”, există riscul ca, în locul unei reforme de mentalitate instituțională, să se consacre legislativ chiar stagnarea.)
Cu timpul, însă, majoritatea autorităților au ajuns să accepte Codul și chiar să-l aplice profesionist. Tocmai de aceea, e cu atât mai surprinzător ca, la șase ani de la intrarea în vigoare, să mai existe instituții care se cred imune la el.
Refuzul de a încheia un contract administrativ pe motiv că acesta nu este prevăzut expres în legea sa sectorială; invocarea scopului „nobil” – cum ar fi protejarea sănătății sau a ordinii publice – ca motiv de negare a regulilor precum cooperarea procedurală, motivarea actelor sau audierea părților – sunt situații din păcate reale cu care se întâlnesc cetățenii interacționând cu unele autorități.
Și totuși, Codul administrativ a fost creat tocmai pentru a preveni astfel de abordări discreționare. El nu este un ghid opțional, ci o lege care guvernează modul în care autoritățile relaționează cu cetățeanul și adoptă decizii.
Situația ne aduce inevitabil aminte de bancul cu băiatul care intră într-un chioșc și întreabă:
- Aveți felicitări cu inscripția „Pentru unica mea iubire”?
- Da.
- Dați-mi șapte.
Unele autorități: vor să fie „unice” și cred că misiunea lor e cea mai importantă invocând interesul public ca pe un motiv de excepție procedurală.
Dar tocmai pentru că toate servesc interesul public și au misiuni nobile, niciuna nu este mai presus de Codul administrativ.
Datorită Codului administrativ putem întocmi lista autorităților „speciale, cu scopuri nobile și sânge albastru”.
Codul administrativ nu a fost scris pentru a descoperi care instituție este mai „nobilă” sau mai „specială”. El există ca să asigure legalitatea, imparțialitatea și transparența tuturor deciziilor administrative – fie că vorbim despre fiscalitate, sănătate publică, energie sau mediu. Respectarea procedurilor nu este un moft birocratic, ci o garanție împotriva arbitrariului. A coopera procedural nu înseamnă a deveni complice, iar a motiva o decizie nu înseamnă a slăbi autoritatea – ci a-i demonstra temeinicia.
Neutralitatea administrativă nu justifică tăcerea, iar interesul public nu suspendă Codul administrativ. Legea nu face distincție între „ordinari” și „speciali” – toți au obligația de a respecta aceleași norme. Într-un stat de drept, autoritatea nu devine legitimă prin misiunea ei declarată, ci prin modul în care își exercită atribuțiile.
Este timpul să depășim mitologia instituțională a „excepției” și să revenim la regula legalității. Nu pentru a pune piedici autorităților, ci pentru a le spori credibilitatea. Codul administrativ nu este un gest de politețe față de cetățeni – este o obligație față de democrație.
O fi problema în conflictul dintre art.2, alin.(2) Cod administrativ și art.7 Legea cu privire la actele normative?
Sigur că am putea discuta și despre o dificultate majoră în aplicarea art. 2 alin. (2) din Codul administrativ – anume lipsa unei delimitări clare între testul de derogare prevăzut de acest articol și regulile de soluționare a conflictelor normative stabilite la art. 7 din Legea nr. 100/2017 cu privire la actele normative. Sunt diferite păreri referitor la testul care ar trebui aplicat în cazul unor contradicții între Codul administrativ și o normă specială derogatorie: cel al „necesității absolute” și al respectării principiilor Codului (prevăzut de art. 2 alin. (2) CA), sau criteriile de prioritate cronologică ori de specialitate din Legea privind actele normative.
Curtea Constituțională a abordat indirect această problemă în Decizia de inadmisibilitate din 17 decembrie 2020 (Sesizarea nr. 117g/2020, Sesizarea nr. 128g/2020 privind pretinsa neconstituționalitate a art. 2, alin.(2) CA). Curtea a afirmat că art. 2 alin. (2) vizează exclusiv activitatea legiuitorului, nu și pe cea a instanțelor. Dar această afirmație nu este, juridic vorbind, o interpretare obligatorie în sensul art. 135 lit. b) din Constituție – Curtea Constituțională interpretează Constituția. Iar instanțele de judecată, în practică, nu par să se simtă constrânse de această poziție: ele aplică frecvent testul prevăzut de art. 2 alin. (2), analizând dacă o normă specială justifică în mod real o derogare de la Cod.[2]
Mai mult, faptul că testul este aplicabil doar de către legiuitor ridică anumite probleme. Codul administrativ este o lege organică. Nu putem impune, într-o lege, obligații legiuitorului. Altfel spus, acesta poate liber să ignore cerințele Codului, prin altă lege organică. Deci, dacă testul din art. 2 alin. (2) nu are aplicabilitate efectivă, atunci valoarea sa normativă devine pur declarativă. În plus, ce facem cu legile adoptate înainte de cod? Trebuie legiuitorul să facă testul de la art.2, alin.(2) și să purceadă la modificarea legilor pentru a le alinia la acest test?
Care nu ar fi soluția finală idea transmisă cert de legiuitor în art.2, alin.(2) este valoarea codului – care trebuie să prevaleze chiar și peste legi speciale dacă nu îndeplinește condițiile pe care codul le stabilește.
Totuși, nu aceasta este, în esență, problema discutată aici. Deși merită o analiză aprofundată și, probabil, o dezbatere deschisă inclusiv cu legiuitorul, vom lăsa deocamdată această chestiune deoparte.
Nu e o problemă de norme, ci de atitudine instituțională.
În practică, dificultățile nu apar neapărat dintr-o confruntare reală între două norme contradictorii, ci mai degrabă din refuzul autorităților de a vedea Codul administrativ ca parte integrantă a legislației care li se aplică. Pentru unele autorități, Codul rămâne opțional, o anexă aplicabilă doar dacă nu deranjează „legea lor”.
Motivarea este adesea de tipul: „în legea noastră nu scrie asta”, „suntem un regim special” sau „noi apărăm interese superioare și nu putem fi împiedicați de proceduri”. Nu avem, așadar, un conflict de norme, ci un conflict de mentalitate administrativă.
Adevărul simplu: Codul administrativ se aplică tuturor.
Știu că urmează o afirmație care ar putea șoca unele autorități, dar este cazul să o spunem răspicat: Codul administrativ se aplică tuturor autorităților publice, indiferent de sector, titulatură sau noblețea autoatribuită a misiunii. Excepțiile nu se presupun, nu se revendică retoric – ele trebuie reglementate expres sau rezultate clar dintr-un conflict normativ soluționat prin testul prevăzut la art. 2 alin. (2) din Cod ori prin regulile stabilite de Legea privind actele normative (aici încă vom reveni).
Timpul schimbării: spre o administrație profesionistă și cooperantă.
Codul administrativ a fost adoptat inclusiv pentru a nu repeta în fiecare lege „fiți cooperanți”, „căutați soluții raționale”, „tratați cetățeanul cu bună-credință”, „nu sunteți adversari în procedură – sunteți autorități executive, chemate să implementeze legea în interesul public și, da, în serviciul cetățenilor”.
Aceasta este chiar esența Codului: să unifice regulile, să profesionalizeze administrația și să rupă cu vechiul model opac și autoritar, moștenit din alte timpuri. A fost gândit ca instrument de modernizare și de schimbare de mentalitate, nu ca opțional pentru cei care se consideră „speciali”.
Autorul acestui text nu a participat la elaborarea Codului administrativ, nu are nicio obligație morală față de cei care l-au scris și nu primește bonusuri pentru promovarea lui. Nu face parte din vreo organizație de lobby pro-procedură și nici nu a câștigat granturi pentru advocacy în favoarea transparenței. Scrie aceste rânduri exclusiv în calitate de cetățean care își dorește o administrație executivă modernă, previzibilă și profesionistă.
